高标准农田建设成效显著，但工程质量和管护问题日益突出
一、引言
具备土地平整，且集中连片，以及设施完善，还有农电配套，并且土壤肥沃，同时生态良好，而且抗灾能力强，还与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产的农田，此为高标准农田。集中连片去建设高标准农田，这对于提升农业规模效益以及机械化水平是有利的，还能够促进绿色发展以至乡村振兴。农业农村部给出的相关数据表明，借助高标准农田建设，机械化水平提升了15至20个百分点，亩均节水率处于20%至30%之间，节电率超过30%，亩均化肥施用量降低了10%以上，农药施用量减少了20%左右。全国高标准农田存量从2017年的5.6亿亩开始，逐年不断增长，到2023年底已超过10亿亩。当下，我国高标准农田数量在19.18亿亩耕地中所占比例超过一半，覆盖了我国东北、黄淮海、长江中下游等六大粮食主产区里不同地形以及土壤条件的耕地。达成10亿亩高标准农田的目标之后，新增的产能等同于2.75亿亩耕地，稳固保障了我国1万亿斤以上的粮食产能。经测算，高标准农田建设所产生的新增粮食产能可达亩均100公斤左右，直接促使农民增收约200元 。
伴随越来越多高标准农田建设项目得以实施，工程质量以及管护问题愈发凸显。已然有不少学者针对高标准农田的管护问题开展了研究。在农田建设监督管理范畴，国外的研究大多聚焦于新科技在工程建设监督管理里的应用以及公众参与层面。像国外政府持续强化工程监督管理的信息化建设，借助网络通信系统收集民众对农业发展项目的监测及反馈信息等 。与此同时，德国以及荷兰所开展的研究显示，在工程建设进程当中的公众参与，不但切实有效地减小了工程项目筹备以及实施时所遭遇的阻力，而且还推动了项目的有效性以及可持续性。另外，有学者针对日韩农田建设的典型做法予以剖析之后，发觉其具备完备的标准体系、法律法规以及管理体制，同时还着重于建管相结合。当前，国内针对高标准农田监督管理机制的研究大多是围绕着现状问题以及建后管护对策来进行展开的。比如说，从农田保护关涉的土地督察方面，以及社会监督层面，还有政府责任落实等维度进行论述，阐述质量数量予以同等重视、接受监督以及责任追究等一系列监管机制；又或者从设立专项基金着手，以“以图管地”这种技术管控方式，以及设立“田长制”此类问责机制的视角去探讨耕地监督和管理机制。近些年来，一些省份选取在部分市县探索开展高标准农田保险试点工作这般举动，目前已然取得了初步成效。政府借助购买保险这一行为，发挥保险所具备的功能效用，进而完善高标准农田市场化管护机制 。然而，当前研究着重聚焦于怎样去发挥政府的作用，其中较少有涉及到保险对高标准农田施加作用的相关研究。所以，本文是基于保险的视角，先是通过对当前高标准农田管护的几类主要模式予以比较，来分析保险助力高标准农田管护所具备的理论优势，与此同时，还要立足于总结当前高标准农田保险试点实操经验，进而分析其面临的困难，最终给新时期保险优化高标准农田管护服务提供政策参考，期望能够为我国高标准农田建设开展有效的管护提供全新的思路以及全新的方法。
二、保险助力高标准农田管护的理论优势
（一）高标准农田建设管护的典型模式
1.以网格化或田长制为代表的政府主导型管护
这种管护模式是以政府作为主导的，担任建后管护职责的是县级人民政府，进而由项目所在的乡镇人民政府肩负起建后管护监管主体责任。针对已经规模流转的高标准农田，落实管护责任的是经营主体；对应未流转的高标准农田，承担管护责任的则是所在村民委员会。处于此类模式下，各地区借助施行“田长制”这个契机，实现创新发展，构建起长效监管机制，推动网格化管理，将监管和管护责任自上至下面对面压实。安徽省马鞍山市于乡镇设置 1 名监管员，在每个行政村设置 1 名网格员，以此形成“1 + N”管理模式；江西省制订了“田长制”“田保姆”“管护保证金”以及“第三方托管”等多项创新制度，构建了高标准农田县、乡、村、组四级农田网格化管理体系等 。
2.以托管为代表的政府市场协作型管护
此等管护模式，建基于政府主导，把高标准农田建设进行构建，与建后管护予以整合打包，借助招标等途径，跟专业公司订立协议，让专业公司去承担，从农田建设起始，一直到建后管护终了的，主要责任呢。2023年，安徽省凤阳县针对高标准农田建设以及土地大托管项目展开公开招标，此招标要求参与的公司承担起项目建设任务，同时还要肩负建后管护运营职责，并且管护期设定为10年；山东省费县和某专业公司签订了《高标准农田管护协议》，将薛庄镇作为试点区域，致力于探索实施一种全新模式，即由市场专业公司负责高标准农田建后的管护工作。
3.以“上保险”为代表的市场主导型管护
此类管护模式把市场化的保险公司当作管护主体，借助保险的形式，给农田建设进程里的潜在质量缺陷予以经济补偿，这涵盖了自然灾害或意外事故致使的直接财产损失，还有建设工程质量潜在缺陷导致的建设工程损坏等，此外，保险公司凭借机构、人员、技术以及风控的优势，承担高标准农田建后的管护责任。
（二）当前高标准农田建设管护面临的困难
1.管护的责任主体不清晰，农户主动性不足
高标准农田是靠国家资金投入才得以建设，建设完毕之后，产权大多会移交给村委会，大部分设施分布于一家一户的农田之上，这本该由地方政府、基层组织以及受益农户共同进行管护。然而，因为对各级管护范围、职责不太明确，地方政府更看重工程建设数量、规模以及任务完成状况，农户身为实际使用人，管护意识并不高，甚至都不清楚自己所承包的农地属不属于高标准农田，“谁着急、谁去弄”“只要还有能用的就行”等思想广泛存在着。
2.管护资金不充足，保障不持续
各地区通常会留出建设项目财政资金总额当中的一定比例当作管护资金，然而尚未设立管护专项资金，同时管护资金未被归入地方预算体系，并且金融保险、社会资本等参与管护的力度较为薄弱，管护资金来源相对具有单一性，长效保障机制欠缺。
3.管护力量不足，人员不专业
当前，高标准农田后期相关管护工作当中，存在着技术指导方面力量欠缺的情况，巡查监管力量颇为薄弱，值守人员技术存在漏洞不全面，业务能力不够强，日常之中养护工作的实施不到位，管护人员经费不足这般的各种问题。村级区域的管护呢，没有最基础的人员力量进行支撑保障，专业技术方面也缺乏有力助阵支撑，如此导致很难对区域内面积广阔数量众多的农田以及相关设施进行妥善有效的管理 。扶持社会化服务组织发展的措施欠缺，致使依托其托管的政策不完备，规模较大、具备潜力且带动能力强的服务组织数量稀少，组织管理制度不完善，管理水平不足，阻碍了托管服务工作的顺利推进 。
4.现行的管理手段较为落后
当前，全国范围内农田建设各项相关事务中，综合监测监管信息化平台大多被运用在项目审批、建设以及验收这些环节，然而，针对建后管护工作所关联的监督、巡视以及上报目前依旧主要依靠人工来完成，其科技化程度、数字化程度处于较低水平。
（三）保险助力高标准农田管护的优势
同传统的，以政府基层工作人员作为主要力量的模式相比较，或者是与承包托管给其他公司这样子的模式相比较，保险为高标准农田提供管护具有以下四大方面的优势。
1.有利于更有效监督高标准农田建设质量
引入做高标准农田建设项目工程监理的保险公司，利于提高工程建造质量，承保之前，保险公司因风险管理考量，会委托专业工程质量风险管理机构检查，以确保工程达标准，保险借助市场化手段，运用第三方专业机构再次监理高标准农田工程质量，与政府高标准农田建设修筑了互为补充且互相监督的质量监管体系，这有效避免并减轻成果验收等环节可能现的问题，保障了项目质量与公正性 。
2.有利于激发管护工作的积极性与能动性
和政府主导模式不一样，和托管至专业公司也不同，保险公司属于市场化机构，它把管护费用测算成固定的保费，目的是确保盈利。所以，保险公司更有意愿，也更有积极性，充分发挥自身风险管理的优势，借助购买服务、内控管理、专业评估等方式，定期检测项目工程可能存在的风险，进而巡视项目工程可能存在的风险，再管护项目工程可能存在的风险并及时处置，把风险控制在事前，还控制在事中，以防止发生重大亏损。
3.有利于减轻基层政府负担
把市场化的机制给引入进来，让保险公司机构以及人员的优势得以发挥，去组建专业化的团队，将专业人才给吸引过来，使管护队伍得到扩充，如此一来，在很大程度上就解决村主体于农田管护方面存在的人员短缺、技术不足，心有余而力确实不足的问题了。另外再说，依据往年农田损失状况以及风险状况来进行计算，进而确定农田保险的费率，把政府每年不确定的农田建设管护费用转变为确定的保险费用，这有利于提高政府预算的稳定性。
4.有利于提升管护服务和科技化应用水平
保险公司借助网络、人员、科技等综合方面的优势，于管护进程里，施加日常管护、专项预警、大灾监测、风险培训等诸般增值服务，以此保障农户以及村集体的利益。与此同时，凭借保险公司既有的技术与工具，融合农田管护的需求，在不增添过多投入的情形下，能够切实提升农田管护的科技及数字化应用水准，重塑农田监测监管的路径方法，进而提升农业生产与管理水平。
三、保险助力高标准农田管护的实践经验
（一）高标准农田保险险种类别
目前，安徽、广东、浙江、湖南、山东等25个区域开展了高标准农田保险，从险种层面来讲，高标准农田保险主要被划分成五类。其一为农村水利工程保险，它以农田从开始建设迄于建设竣工以后作为保险区间，着重保障在高标准农田建设进程之中因自然灾害或意外事故所导致的损失，涵盖农田水利建设进程里第三者致使的意外伤害责任损失等 。其中之一是财产综合保险，也就是那传统的农田设施损坏保险，它能保障在高标准农田建设竣工之后，于农田设施使用的期间里，因第三者责任导致的、因自然灾害引发的、因意外事故造成的财产损失，其保险期限通常为1年。另外还有高标准农田工程质量潜在缺陷保险（IDI），一般是在高标准农田建设项目开工之前进行投保，主要保障项目建成之后，因质量潜在缺陷致使的物质损坏，该保险的期限为1至10年。一是高标准农田建设工程质量存在保险附加维修、管护费用补偿保险此种现象，在竣工这一阶段之后，着重保障高标准农田，为保证农田设施能够正常运作所需设施维修费用，以及重置费用、人工费用，通常是作为财产保险以及IDI产品的附加险这样的形态存在。二是高标准农田建设工程方面，质量潜在缺陷责任保险附加农田输配电工程责任保险，主要是以IDI附加险的形式存在，其作用在于保障农田输配电工程因潜在缺陷从而造成的损失 。
（二）代表性保险服务模式
1.建管保险服务模式
以安徽省作为典型代表，着重保障高标准农田的建设质量以及建后管护，2022年4月，安徽省农业农村厅、财政厅等四部门印发《安徽省高标准农田保险试点工作实施方案》，针对30个试点县（市、区），对于已建高标准农田管护服务需求极为强烈然而难以管护到位的突出问题，创新高标准农田保险服务模式，把工程建设质量与管护服务一同纳入保险保障范围。此类服务模式主要是以IDI产品为核心，通常用以搭配高标准农田建设工程质量保险，以及附加维修、管护费用补偿保险，从而进行共同承保。此模式是从高标准农田建设起始阶段就实行介入，借助与政府一同监理、严格把关工程质量，以此来保障高标准农田竣工运行之后的潜在质量风险以及相关管护费用。此类模式在山东、湖南、四川、河北等18个地区都开展了相关的试点。
2.以财产损失保险为主的高标准农田管护模式
把河南省当作典型代表，着重保障高标准农田建成起来后，当基础设施遭受自然灾害破坏以后，能够及时给予赔付资金，还能提供维修以及管护服务。在河南省多数高标准农田竣工完成的基础方面，通许县、清丰县等区域先行先试，处在财政资金有限的状况下，重点投保当地高标准农田的机井损失保险，以此解决农民最为关心的灌溉问题，并且附加投保了管护维修费用保险，进而解决了日常维修困难、管护困难的问题。经调研可知，河南省农业农村厅打算借助筹措省级资金，来购置全省高标准农田机井损失保险，福建、重庆等六个地区同样开展了相关保险的试点工作。
3.多险种组合的综合保险服务模式
浙江省温州市作为代表，着重的要点在于发挥保险产品、科技以及人员具备的优势，全面地进行风险保障的提供。2024年2月，温州市财政局、水利局等多个部门共同联合设立农村水利全生态服务综合险，引导各个保险公司把补齐农田灌排设施保险保障短板当作重点，为全市已经建成的160万亩高标准农田以及配套设施给予从“水源地—水龙头—田间地头”的一系列保障 。在覆盖自然灾害、意外事故、人为破坏等多品类多风险因子之上，这一模式探索构建了“灾毁保障 + 灾害指数补偿”多样化理赔机制。当灾害灾情处于较低情况时，只要触发如干旱、涝灾等当中的任一灾害指数，哪怕高标准农田并未遭受设施损失，也能够获取确定金额的保险赔偿，以此确保财政资金“回流”，而回流的资金被用于日常管护或者补充第二年的保险成本。此外，还建立了“保险 + 科技”的大数据综合服务平台以及线上抢单修复小程序，借助科技数据优势，提升管护质效。，。
（三）高标准农田保险的保费来源
目前，高标准农田保险的保费来源，当下主要是各地财政资金，在不同地区补贴力度存在差异。若以当地人民政府作为投保人，保费通常借助地方财政所安排的高标准农田建设资金结余部分、农田水利管护资金，以及其他涉农整合资金来筹集，就像安徽省滁州市南谯区的高标准农田保险保费是由区财政全额承担那样。要是以中标施工企业作为投保人，保费一般由中标企业自行去筹集，进而被纳入建设成本。部分市县会从监理费、项目管理费里拨出一部分资金用于补贴 。各地补贴力度不一样，因受限于财力状况以及年景，补贴比例存在差异，这影响了各保险公司开展高标准农田保险的积极性，使得很多本应被纳入承保范围的标的未被纳入，而且保险公司还会依照当地能提供的补贴金额来决定开展业务的规模 。
四、高标准农田保险存在的关键问题
（一）政策支持不足，各地政府认识不一致
对于保险于高标准农田管护里所发挥的作用，各地政府存有不一样的认识，当前多数高标准农田管护依旧依赖政府或者外包给第三方，在中央没有明晰政策的情形下，给保险公司补贴资金是否比政府直接管理更具效率，各地政府的看法各异，另外，工程类保险引入我国的时间不长，模式机制尚未发育成熟，并且主要应用于地铁、住宅等市政工程建设 。缘由是中央欠缺对高标准农田保险这类涉农险种的顶层设计，所以高标准农田保险整体上依旧处在研究摸索的时期，部分保险机构于推进高标准农田保险之际显著持有观望的态度，依据10亿亩高标准农田的份额来计算，头部排名前7家公司整体的高标准农田保险覆盖率不到5%。
（二）保险资金来源不稳定，农户出资难
从当下高标准农田保险试点情形来看，保险资金来源涵盖政府出资这种途径 ，还包含农业农村局结余资金这种办法 ，亦有项目工程队出资这类方式等多种 ，然而资金规模较小 ，处于不稳定状态 ，缺少相对明晰明确的政策 ，以及补贴资金来源 ，难以对高标准农田保险大规模开展予以支持 。另外 ，农户依赖性较强 ，觉得高标准农田是属于政府负责的基础设施项目 ，期望政府承担管护以及维修责任 。在这种状况情形下 ，农户自缴保费难以施行 。所以，高标准农田保险的覆盖范畴，是由各地财政用于补贴保费的资金数额来定的，通过调研可知，好多地区因财政资金匮乏，致使保险公司出现应收保费的情况，进而使得业务规模缩小 。
（三）保险方案有待改进
因高标准农田保险开始的时间较晚，保险方案欠缺统一的标准，其内容存在着能够优化以及提升的余地。其一，产品的类型相对单一。就试点的情形而言，保障的范围涵盖了从建设之前直至竣工之后的整个周期，然而保险的标的覆盖高标准农田相关的路、桥、沟、水机、配电器等综合性的产品数量较少。其二，保险的费率与实际的风险并不匹配。高标准农田保险在费率厘定方面，因缺乏历史累积数据，主要参考国外及国内其他类型保险，其科学性有待实践检验，合理性也有待实践检验。从当前试点情况来讲，高标准农田保险综合成本率较高，产品可持续性较差。另外，保险期限设定存在问题，不够合理。从当前各保险公司条款可知，部分公司的IDI产品期限是5年，然而高标准农田的维护阶段以及风险爆发期通常在5年之后，这种情况与政府和农户的需求不相符合。
（四）风险管理专业性有待增强
一，保险公司存在专业性人才数量欠缺的情况。农田设施管理跟普通财产保险的管护存在较大差异，保险公司那些自主的人员在开展农田日常管护工作时专业性欠缺。二，专业性机构供应量不足。保险借助聘请专业的第三方质量风险管理机构也就是TIS展开管理，可是呢，TIS属于新兴领域，其业务主要聚焦于房屋等建筑方面，开展高标准农田质量检测的TIS机构数量较少，专业性不足，并且保险公司对TIS的管理以及考核也存在着缺陷。三，农户参与的程度不高。农户身为高标准农田的使用者，还是建后管护的“主心骨”。然而在整个高标准农田的管护链条方面，其仅仅作为风险的发现者，参与建后管护的情况较少，这对风险保障的长效成效产生影响。第四点是建后管护运用数字化手段的情况较少。当下建后管护机制还不够完善，尚未构建起有效能够形成闭环的管护体系，特别是在设施设备报修、“非粮化”监测监管、种植利用现状以及农田粮食产能评估这些方面，缺少数字化监测监管手段，致使难以对农田的管护跟利用提供服务。
五、高标准农田保险发展路径
（一）加强政策支持和引导
1.加强顶层设计
中央主管部门表明，保险乃是助力高标准农田管护的关键举措与模式，把高标准农田保险提升到助力国家粮食安全、惠及农户的农业支持政策层面。各级政府应当充分强化对高标准农田保险的认知，知悉保险助力高标准农田建后管护的优势，依据地区实际情形制订专门的高标准农田建后管护工作实施细则或者保险方案，明确高标准农田保险的试点范围、保险责任、费率期限等关联内容。
2.优化保费补贴机制
农业农村部门会同财政等有关部门，研讨高标准农田保险纳入政策性保险补贴有无可能，依据财力状况以及高标准农田建设规划，统筹指导相关市县推行高标准农田保险试点。地方政府按照自身财力情形以及中央配套政策，结合地方高标准农田建设与管护里的痛点难点及农户需求，挑选适宜的保险产品，制定保险方案。
3.创新保险遴选模式
高效发挥高标准农田保险跟传统农业保险的协同行动功效，尽最大程度地引发保险公司管护热忱。农业部门能够联合财政、金融监管等部门，探寻把高标准农田保险归入农业保险选拔机制，推行同一保险公司同步营运本地区的“高标准农田保险加农作物保险”，把高标准农田的管护事务当作保险公司农作物保险的风险降低事务的关键举措，构建项目管护跟作物保险风险防控的良好循环。
（二）完善保险工作机制
1.合理确定保险期限
那保险公司，应当适当地去延长IDI的保险期限，以此来满足政府以及农户的需求，与此同时，还应当区分主体结构和非主体结构去设计IDI的保险期限，对于田间道路、农田土层、水源沟渠等不容易受损的主体结构给予长期的保障，对于电泵、机井等容易受损的非主体结构给出中期的保障，对于线路、管道等辅助设施提供短期的保障。
2.制定科学及差异化费率
支持保险公司强化科技支撑，借助大数据、云计算、人工智能等现代信息技术方式，运用高标准农田信息库以及全国工程质量安全监管信息平台等，达成数据的即时采集以及共享，为科学确定费率给予基础支撑。
3.创新产品供给
鼓励各个地方加大支持的强度，引导商业保险公司创新各类与农业相关的产品服务，尝试探索并提供一系列服务保障，其中包括针对高标准农田推出的财产险，针对农业机械设备的机器损坏险，针对农业生产中涉及第三方责任的三责险，针对田地的专门田地险，以及针对农作物的作物险等 。
（三）加大保险推动力度
1.加强风险管理
激励保险公司加大对农田工程保险人才培育力度，引进既知晓农业还明白工程的复合性人才，塑造一支高标准农田保险专业风控小组，促使高标准农田保险高质量迈进。对有条件的地区予以鼓励，在地方政府的支撑、指引与监管下，牵头构建专业TIS，以全然独立的第三方身份涉足高标准农田项目建设，与此同时，进一步明晰TIS与监理工作的责任界限，更优施展保险的专业能力与优势。
2.加强科技支撑
促使保险公司借助大数据、云计算、人工智能等当代信息技术方式来提高高标准农田保险的科技含量以及服务水准。比如说，以高标准农田上图入库作为时机，探寻构建高标准农田平台，达成数据内容的即时采集与共享；运用遥感卫星、无人机等技术措施对农田展开实时监测以及评价等 。
3.加强宣传引导
劝导保险公司借由多种不同渠道和多样方式强化对高标准农田保险的宣传引导工作，借此提升农户对于此的剖析认知和知悉程度，进而激发农户投身管护的踊跃积极性。此外，引领保险公司依据地区实际状况，为当地村委会以及农户供给专业化培训，以此提升农户管护的专业化水准。激励各个地方的政府塑造典型范例，发挥示范引导效能，积极主动地归纳总结并推广经验做法与典型案例，以供各地参考借鉴。
