福州打造“平急两用”韧性城市样板：山海格局下的安全发展新实践
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中央及福建省城市工作会议将“建设安全可靠的韧性城市”列为关键任务，强调统筹基础设施生命线工程与高质量发展。在此背景下，福州市作为全国首批“平急两用”公共基础设施建设试点城市，立足滨海山水地理特征与省会城市功能定位，系统推进平急功能融合、空间协同布局与机制创新，为福建乃至东南沿海城市提供可复制、可推广的韧性治理范式。
规划以“总体国家安全观”为指引，紧扣福州三面环山、一面临海的自然本底与城乡发展格局，编制实施《福州市“平急两用”公共基础设施布局专项规划》，构建覆盖全域、响应高效、转换灵活的城市安全防护体系，强化对全省的安全支撑能力与示范引领作用。
构建“平急两用”韧性体系，聚焦安全防控本质需求
突破传统应急设施功能单一、条块分割的局限，规划坚持系统思维，推动设施从“应急专用”向“平时服务+急时保障”复合转型。
确立本土化设施分类体系。依据国家相关技术指南，明确“平急两用”设施是指日常服务城市运行、紧急状态下可快速启用的多功能公共载体，重点涵盖旅游旅居类、医疗应急类、城郊仓储类及市政文旅配套类四大类型。结合福州山地丘陵广布、滨海岸线绵长、温泉资源富集等特点，进一步细化二级目录，增设低空应急交通节点、重要旅居型集镇等具有福州辨识度的功能单元。
强化多场景动态适配能力。围绕“平疫、平战、平灾、平假、平赛”五类典型场景，建立需求—功能映射模型；突出福州作为区域医疗中心与战略支点城市的定位，优先测算疫时医疗收治、物资调度及战时人员疏散、战备支援等刚性需求，作为设施规模配置的核心依据。对台风、暴雨等突发性自然灾害，以及节假日客流高峰、大型赛事活动等阶段性压力，则依托“平急两用”设施与市、县、乡三级现有应急体系联动响应，提升局部风险应对效率。
优化立体空间布局，夯实全域韧性安全基底
依托福州“山—海—江—城”交融的空间肌理，构建水陆空协同、城乡贯通、点线面结合的韧性网络。
构建“水—陆—低空”三维应急通道。水域方面，激活闽江干流、大樟溪等内河航运潜力，强化极端天气下水路应急运输保障能力；陆域层面，整合铁路、高速、国省道及城市主干路网，形成分级响应、多向通达的应急疏散骨架；低空维度，联动闽侯竹岐机场、琅岐通用机场与福州长乐国际机场，规划建设B类飞行服务站及直升机驻防基地，打通海上救援、山区投送等低空应急生命线。
推行“集中承载+连片开发+跨域联动”布局策略。在全市域划定25处重点承载空间，包括罗源西部山区、连江黄岐半岛、晋安桂湖—贵安温泉片区、马尾闽江口（含琅岐岛）、长乐滨海旅游带、闽侯雪峰山城、永泰嵩口古镇、闽清雄江等，兼顾生态屏障、文旅资源与人口分布特征；鼓励历史文化名镇名村、传统村落开展民宿集群式改造，植入应急避难、物资中转等功能；推动滨海与山区应急联络通道建设，实现中心城区与周边区县在应急通道衔接、物资储备共享、力量协同调度等方面的深度耦合。
深化用地资源整合，激发韧性建设内生动力
坚持存量盘活与增量优化并重，推动“平急两用”建设与城市更新、乡村振兴深度融合，实现安全效能与民生效益双提升。
赋能城市更新提质增效。优先利用雪峰山城、鼓岭旅游度假区等成熟板块周边闲置或低效住宅资源，通过功能置换与空间重构提升使用效率；同步梳理既有健康驿站、方舱医院等临时设施，通过标准化改造升级为常态化“平急转换”载体。
服务乡村振兴提质扩面。面向县域城镇，布局应急物资仓储中心、区域性商贸物流中转枢纽；面向乡村地区，依托村委会、中小学、卫生院等公共建筑，嵌入应急避难、简易供水排污等小型化、模块化设施，筑牢基层安全防线；同步建立城市—乡村应急物资快速调配机制，强化城乡双向支撑能力。
健全多元协同机制，筑牢制度性保障根基
围绕技术、政策、机制、模式四个维度，构建全周期、可持续的制度支撑体系。
建设智慧韧性监测平台。整合“数字福州”“一张图”系统及应急管理、自然资源、交通、水利等部门数据资源，构建城市安全韧性综合预警平台；接入“福智巡”低空无人机网络，实现灾害风险智能识别、趋势预判与应急现场实时感知。
完善地方政策支持体系。出台福州市“平急两用”设施建设专项政策包，在项目审批、土地供应、财政奖补、融资支持等方面予以倾斜，降低建设运营门槛。
规范平急转换运行机制。制定统一设施技术标准与建设导则，明确启动条件、响应次序、转换流程、物资调拨规则及跨部门协作规程，形成“平时运维—急时启动—灾后复位”的闭环管理体系。
探索可持续开发运营路径。推行“政府引导、市场运作、社会参与”模式，鼓励国企、民企及专业机构参与投资、建设与运营管理；试点“平时收益反哺应急运维”机制，保障设施长期稳定运行。
本规划路径立足福州实际，围绕韧性体系构建、空间格局优化、用地资源整合与制度机制创新四大主线，扎实推进“平急两用”公共基础设施落地见效，切实提升福州城市安全韧性水平，也为福建沿海城市统筹发展与安全提供了扎实的本地化实践样本。
（作者李承清为福州市规划设计研究院集团有限公司国土空间规划院规划六所所长、高级工程师；陈欣婧为福州市规划设计研究院集团有限公司国土空间规划院规划六所设计师、助理工程师）
