明树数据深度剖析2025年中国基建投融资市场，展望2026年趋势

管理员 2026-01-08 文末可点击分享

北京明树数据科技有限公司

前言

2025年，中国基建投融资市场处于变革与机遇相互交织的关键节点之上，宏观经济在进行调整着，政策导向实现了升级，技术创新不断迭代，市场需求发起转型，多重力量相互交织在一起，推动着行业从“规模扩张”朝着“质量提升”进行深度转型。

前不久的时候，有一个名为明树数据的发布出了一份内容，它包含了从数据、政策、专题、展望这四个不同的大维度入手，做深度角度的剖析，剖析围绕的目标是2025年中国基建投融资市场的整体面貌情况，并且还对2026年这个行业的热点以及趋势进行了展望。报告围绕政策环境、市场规模、项目分布等核心维度，展开系统研究，以此厘清市场运行规律与发展脉络。聚焦 PPP 新机制落地、“三资三化”存量盘活、数据资产证券化等关键领域，结合专题研究与典型案例，提炼可复制推广的实操路径，为政府部门、国企、民企、金融机构等市场主体提供决策参考，助力基建投融资领域的高效资源配置与可持续发展。报告运用多种多元研究方法，对国家统计局、发改委、央行等部门的官方文件与统计数据进行系统梳理，深度解读政策导向带给市场的影响以及宏观经济形势对市场的作用，以此保障研究成果具备全面性、准确性以及深度洞察。

往后，我们会用专栏的形式推出一系列专题子报告，给出更加详实的数据支持以及策略方面的建议。期望借助这一系列报告传达行业相关信息，引发深入的思考，推动行业之间的交流以及合作。

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本期，为大家分享，《重构合规防线，激活民间投资：PPP新机制落地路径与实战赋能》，这一专题报告的内容。

现在，作为政府与社会资本合作（PPP）关键模式的特许经营，于基础设施以及公共服务范畴发挥了正面作用，变成稳投资、补短板、促发展的关键着力点。可是，施行两年以来，地方政府、实施机构还有社会资本方在项目落地进程里依旧存在理解不充足、衔接不流畅等状况。本期内容会从政策解读、市场分析以及实操解决方案三个层面，全方位探究特许经营项目落地瓶颈的破解办法。

破解项目落地瓶颈——从政策解读到标准动作

判定特许经营项目的合规性，乃是确保项目能够合法落地的首要环节，该环节较为重要且关键。依据2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，也就是所谓的《管理办法》，特许经营项目必须要遵循“使用者付费”这一原则，这一原则不可违背。

于实务操作期间，合规性判定能够运用“风险红线清单”筛查工具，依照清单逐个进行重点排查，比如：政府兜底承诺（像固定回报、保底量），土地用途变更违规，环评未达标，未履行公开招标程序，授权链条不完整等。

2. 特许经营方案编制大纲解析：掌握大纲重点，高效产出方案

项目落地的核心文件是特许经营方案，其编制质量直接决定着审批效率以及推进进度。国家发改委在2024年3月印发了《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》，也就是《方案大纲》，它提供了标准化指引，而锚定大纲来编制方案，乃是破解落地瓶颈的关键。

方案要包含项目的大致情况，要有实施的相关机构，需涉及特许经营的各类具体内容，要明确特许经营者的挑选方式，要有交易以及投融资的结构安排，要涵盖监督管理与运营评价方面，要做好风险的管控工作，要有政府的承诺以及保障等诸多方面的内容。

编制进程里要着重留意：项目的属性，项目的授权路径，特许经营者的持股比例，风险的分担以及退出机制，投融资的结构，项目资本金的比例，融资的方式以及限制条件，政府投资的支持等关键要素。比如说黄山旅游T1线一期工程特许经营项目，明确了社会资本方持股比例为70%。在建设期内，由政府方采用资本金注入的方式给予投资支持，其比例为资本金的30% 。

3. 特许经营者参与路径有着“菜单式”设计，其中包括控股选择策略，以及参股选择策略，还有联合体选择策略与谈判要点。

按照国办函〔2023〕115号文所提要求，特许经营项目应该“最大程度鼓励民营企业予以参与”，而且还要配套出台《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》。采用“菜单式”设计思路，给不同类型社会资本提供控股、参股或者联合体这般多样参与路径，明确参与条件、选择方式以及合作模式等核心内容，这是破解项目落地瓶颈的有效策略。

民营企业，针对市场化程度高且公共属性弱的项目，鼓励独资或者控股；对于关系国计民生以及公共属性强的项目，民企股权所占比例原则上不少于35%；涉及国家安全、具有自然垄断属性的项目，要创造条件去支持民企参与。与此同时，要在前面做好股权结构设计以及融资保障，规划好融资路径，协调增信支持，做好资金保障。

(2)中央企业和国有企业。对于没有强制要求民营企业占股的项目，应当及时凭借自身优势单独进行投标或者牵头组织联合体，以此争取主导权；对于需要引入民营企业参股的项目，要提前锁定优质的战略合作伙伴；在集团层面制定与民营企业合作的要求以及标准的时候，明确各个方面的权责利边界，保障管控能力以及风险的可控制程度，从而实现共同获利。

（3）地方平台公司，PPP新机制促使地方平台朝着政府出资人代表转变，在地方政府明确借助资本金注入方式予以支持的项目里，要依照法律履行出资人职责，参与治理，然而不主导经营，不承担社会资本职能，做好履约监管。

特许经营市场回响——特许经营项目市场参与情况与问题剖析

地方平台进行转型再复盘：在本级投资被限制的状况之下，有着参与其中就遭遇的困境，以及实现突破的优化路径。

明树数据深度剖析2025年中国基建投融资市场，展望2026年趋势(图1)

特许经营项目里，重要参与主体之一是地方平台，当下它面临着本级投资受限的困境。按照《方案大纲》的规定，地方平台参与新建项目时，只能采取非控股参股的方式，或者通过存量资产TOT模式来参与，不可以直接投标，也不能进行控股，如此一来，这就给它的参与模式以及能力带来了全新的挑战。

参与方面的困境主要体现为这些，其一，本级给出的投资限制致使其没办法直接去参与新建项目，其二，融资渠道受约束，难度大，成本还高，其三，专业能力不足，在市场化运作、风险管理以及项目运营等多方面欠缺经验。

突破优化的路径是，积极去盘活存量资产，积极参与TOT、ROT等存量项目，着力提升专业化的运营水准，从“融资平台”朝着市场化主体去转型，把市场化运作强化起来，与央企、国企或者民营企业组建联合体，以此来弥补专业能力方面的短板。

2. 央国企参与实践反馈：项目布局、投资倾向、角色转型

明树数据统计表明，央企乃是中国特许经营范畴里的核心投资方以及主力军，特别是于大型基建、能源、水利等重资产、长周期的特许经营项目当中占据主导地位。

项目布局具备投资倾向特征，区域偏好显著，更倾向于对经济发达地区进行投资，或者投资国家战略项目。聚焦于基础设施和公共服务领域，在交通基建、城市更新等领域表现得较为活跃；投资模式呈现出多元化，积极参与BOT、ROT、TOT等模式；投资区域朝着中西部进行延伸，像甘肃S10张掖至马鬃山高速公路张掖段，中标金额高达114.14亿元。

顺应新机制里项目的需求，央国企得达成两大转变，其一，从传统基建范畴转向新兴基建范畴，摆脱传统交通、市政等这类同质化竞争途径，抓住产业发展新契机，其二，从“重建设”朝着“投建营一体化”迈进，把核心竞争力从工程建设本领转为全生命周期的运营管理、服务提高以及价值创造本领，适应使用者付费导向的特许经营要求。

要对民企投资现在的状况进行洞悉，看政策红利所带来的那种被获得的感觉，以及市场准入方面存在的阻碍，还有投资意愿的动态变化。

“PPP新机制”开始实施，《管理办法》进行修订，在此过程中政策红利持续释放。依据明树数据统计呈现的情况来看，民企投资整体态势具备积极向好的表现，然而其依旧面临着诸如制度性障碍以及竞争劣势等一系列历史遗留下来的问题。

三大特征为民企参与的呈现，其一为投资领域呈现多元化，是在深耕基础设施领域的基础上，积极布局新型基础设施项目；其二是投资规模稳步达成扩大，项目数量以及投资规模占比都达成了同比增长；其三是投资区域朝着三四线城市进行延伸，从而有效填补当地设施与公共服务方面的缺口。

面临挑战为，市场准入里存在隐性壁垒。有情况像是，部分项目设置了不合理的资质要求，还有资金方面的要求。举例来说，福建省泉州市惠安县，曾有规定，小规模房屋建筑以及市政基础设施工程施工的投标人，需要在本地进行注册登记。另外，融资遇到的困难较为突出，信用等级也比较低。同时，全生命周期管理以及风险防控的经验也是欠缺不足，运营能力还有需提升之处。

实操破局——特许经营项目落地全过程解决方案

特许经营权方案编制标准化引导指示：清晰判别核心边界条件，达成方案内容不存在缺失遗漏，。

项目合规落地的核心在于特许经营方案，编制时要构建清晰的实操步骤，明确五大核心边界条件，精准界定项目属性，明确特许经营方式，确定合理的特许经营期限以及延长理由与审批依据，明确风险分担规则并遵循风险与收益匹配原则，明确收益分配原则。

明树持有工程咨询单位PPP咨询甲级专项资信证书，它有着在PPP领域从事全过程、高水准专业咨询服务的资质以及技术能力。公司对《政府和社会资本合作（PPP）新机制项目审核把关要点（2025年版）》有深入掌握程度，凭借多年于全国范围内数百个特许经营项目累积的实操经验，明树搭建起一套逻辑严谨周密、边界清晰可辨、要素完备无缺、高度契合政策导向的特许经营方案编制方法论体系，以此为项目基于合规要求顺利落地提供专业支撑保障。

2. 对招标进行审核，使其高效地落地，这是一种能够直接针对方案合规性校验、以及招标流程当中卡点的解决方案，。

特许经营项目落地的关键环节在于方案审核以及招标，这会对项目落地周期以及实施质量产生直接影响。借助直击方案合规性校验要点，还有招标流程卡点，进而设计出高效落地解决方案，能够显著缩短项目落地周期，还可提升项目实施效率。

方案合规性校验重点关注这四方面，其一，项目属性是不是符合特许经营要求，有没有严格排除纯公益、纯商业项目；其二，风险分担合不合理，政府与社会资本方的风险责任划分清不清晰，能不能避免政府承担过重风险；其三，收益分配公不公平，既要保障社会资本方合法权益，又得防止过度盈利，还得兼顾公共利益；其四，政府承诺规不规范，有没有存在构成实质兜底的违规承诺，比如固定回报、回购社会资本投资本息之类的。

招标流程的卡点主要在两方面体现，一方面是跨部门协同低效，多部门分头进行管理，致使流程变得冗长，权责出现交叉，同时缺乏统一机构作统筹协调；另一方面是材料与标准不统一，不同地区对于招标材料的要求存在较大差异,标准不一致，这增加了参与方的准备成本以及审核难度。

就重庆綦江至贵州习永高速公路PPP特许经营者项目而言，明树依靠专业本领，以一站式方式解决特许经营方案审批以及招标进程里的关键难题，给地方政府供给从前期谋划、方案编制、评审答辩、招标代理直至协议谈判的全流程咨询服务，推动项目在严监管情形下达成高质量、高效率、高合规性落地。

3. 精编特许经营协议的指南，其内容乃是对实践给予总结，从中提取出引发争议的点，以及针对权责不清晰状况的核心条款，进而设计出方案。

特许经营协议属于那种规范双方权利义务，保障项目稳定运行的核心法律文件呀。常见争议条款集中于定价机制，调价要求，提前终止补偿计算方法，权属移交范围，标准，程序以及责任划分这些方面呢。

因为核心条款约定模糊不清，所以容易致使特许经营权的授予以及服务边界引发争议，进而引起履约方面的争议或是审计风险；由于价格机制不够科学合理，所以容易造成“收不抵支”或者“暴利争议”的情况呈现，从而使得项目长期稳定运营受到影响；鉴于风险分担、绩效考核存在不尽合理之处，所以容易产生风险分配失衡或者“按效付费”失效的风险。

总结

明树数据深度剖析2025年中国基建投融资市场，展望2026年趋势(图2)

特许经营项目落地之时，会面临政策理解出现偏差，合规认定较为复杂，参与主体协同而不足等多重瓶颈，不过呢，借助系统梳理政策框架，复盘市场实践，优化实操流程，能够构建“政策解读—市场适配—实操落地”全流程解决方案体系。未来，伴随政策体系，市场生态持续完善，以及专业服务能力不断提升，特许经营模式会进一步激活民间投资活力，于基础设施和公共服务领域发挥更为重大的作用，给经济社会高质量发展提供坚实有力的支撑。

2017年成立的北京明树数据科技有限公司，是一家专注于数据智能应用以及数据资产管理的科技企业，这家公司，连续获评了国家高新技术企业，还获评了中关村高新技术企业，也获评了中关村瞪羚企业，另外还获评了北京市“专精特新”中小企业，它具备国家数据管理能力成熟度也就是DCMM资质，并且拥有投融资咨询专项甲级资信。结合大数据，以及人工智能，再加上专家经验，去践行一种创新模式，这种模式是“数据+软件+咨询”一体化，为上百家金融机构，还有大型企业，提供诸多数据应用和运营服务，像数据交易，数据治理，数据应用，数据资产入表，数据资产融资，以及资产数字化上链等。

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于行业之中深度耕耘好多好多年的明树数据，能够供应从针对投融资开展规划，到关于项目进行管理，再到实现数字化转型的，一整套全面的、由有着专业水准的人士所提供的咨询服务。

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